亚博APP官方下载:電力改革進入深水區 未來博弈點是打破壟斷

日期:2019-09-21 11:14:20 作者:亚博APP官方下载

電力改革進入深水區 未來博弈點是打破壟斷 來源:新京報 更新時間:2015-04-24 08:57:22 [我要投稿]

  中國人民大學經濟學院能源經濟系教授。在電力公司、電監會、發電集團從事過十餘年政策研究工作,現為中國人民大學經濟學院教授。長期致力於能源經濟、行業監管及體制改革的相關研究,2014年以來陸續公開發表《中國式電改的政治譜系》《深化電力體制改革的價值、動力與策略》《調度獨立是深化電改的重要突破口》《重組電網企業,終結超級壟斷》《國資國企改革與電力體制改革》等專題文章;其關於電改的22萬字獨著《中國式電力革命》(科技文獻出版社出版)獲得2013年中國能源軟科學研究優秀成果一等獎。

  電力體制改革具有較強的技術性,一些傳統行政管理人為設卡的思維慣性可以休矣,在下一步有關配套方案中應該盡量簡化這類獨立售電主體的準入門檻,避免大用戶直購電淪為變相審批而多年難以展開的歷史重演。

  “有序向社會資本開放配售電業務”,是新一輪電改的重點與亮點,不僅對管住中間、放開兩頭的市場化電改架構有所交代,而且符合“混合所有制”的改革風向,獲得瞭資本市場的極大青睞,甚至帶動瞭整個電力板塊的飄紅走牛。

  但是,目前發佈的新電改9號文還僅僅是“指導意見”,文字相對原則性,且不乏交代未盡之處,對於參與新一輪電改的投資者,到底機會幾成?風險幾何?下一步博弈焦點到底何在?

  售電主體資格應當進一步明確

  “多途徑培育市場主體”是9號文的賣萌點之一。但值得關註的是,此前征求意見稿中,“允許現有的獨立配售電企業從發電企業直接購電,繳納輸電費用後,自主向用戶售電”的文字,在9號文中悄然消失。

  9號文與征求意見稿相比,對於“配+售”的小壟斷業態進行瞭嚴格的限制。對原有配售一體的地方供電企業,雖然多半會默認其原有的售電資質,但不再列入政策中的培育范疇,也即不鼓勵其進一步擴張(與大電網形成競爭);而對於未來可能新出現的各類小壟斷,則從一開始就全部擋在瞭門檻之外。

  這種政策傾向與制度安排,有利於未來終端市場的理順,在文件中進行明確可以給市場一個確定的信號與導向。但是,在對“配+售”小壟斷嚴防死守的同時,對電網企業“輸+配+售”的大壟斷卻暗開後門、不再強調強制退出。這無疑是9號文中沒有交代清楚的重大疑問之一,在下一步有關配套方案中應該給予明確,還地方供電企業一個公平。

  獨立售電隻是“看上去很美”

  9號文對獨立售電主體的經營行為進行瞭比較詳細的規定,在電力采購、電力批發、電力轉零售、涉電服務、涉電金融等領域都作出瞭主體行為的規定,但如果進行深入分析,會發現其營利空間其實是相當有限的。

  獨立售電企業不擁有電網資產、不提供物理性服務、無特別技術要求、甚至連經營場所都非必須,更多屬於一種類似電話卡銷售的商貿活動,在電網企業不大規模剝離售電業務的情況下,這個新的業務環節不太可能會有很優厚的營利空間,除瞭公用事業或是基礎設施等領域可能謀求一定的組合優勢以外,大多數業務領域其實都是獲利較薄或缺乏競爭優勢的。

  那麼問題就來瞭,對於這樣的商貿企業,除瞭資金、信用等少數條件之外,9號文第17條所要求的“技術、安全、環保、節能和社會責任的售電主體條件”有什麼依據?

  在9號文第4條,對可參與直接交易的電力用戶、發電企業——它們真正擁有實物資產、從事物理性業務——的準入資質已經進行瞭要求,已經體現瞭技術、安全、環保、節能等要求,那麼,對獨立售電企業的要求還有什麼必要?

  按上述理論與政策所培育的獨立售電主體,既沒有電網實物資產,又不提供物理性服務、無特別技術要求、甚至可以沒有經營場所,所謂“技術、安全、環保、節能和社會責任的售電主體條件”又在哪裡來落實來體現呢?

  總之,電力體制改革具有較強的技術性,一些傳統行政管理人為設卡的思維慣性可以休矣,在下一步有關配套方案中應該盡量簡化這類獨立售電主體的準入門檻,避免大用戶直購電淪為變相審批而多年難以展開的歷史重演。

  社會資本參與難有營利空間

  9號文第16條提出瞭“鼓勵社會資本投資配電業務”,給予社會投資者很大的預期,但實際的投資前景如何呢?

  在放開增量配電的態度上,征求意見稿的“積極”已經變為9號文第16條的“逐步”。目前中國電網規模已經世界第一,電網企業僅僅是海外投資就已超過千億規模、並不真的缺乏投資能力,特別是對於低壓配網,更多隻是挑肥揀瘦、患得患失、氣人有笑人無而已。

  而征求意見稿的“投資經營”變為9號文第16條按照“混合所有制”的方式“投資”,意味著配電放開的重點最終落在瞭吸引投資而非真正運營,而電網企業極大可能性將以種種理由維持對配電網的“統一經營管理”。

  而征求意見稿中的強調改革電網財務核算、實施有效“監管”限制其幹擾市場,變為9號文第16條——“促進配網建設發展”即缺錢時可以利用社會投資,所謂“提高配網運營效率”,其實就是外來投資者無能力自主投資自主運營、隻能配合從屬於電網企業。

  通過上述詳細研讀對比文件條文可以發現,配電環節實際的市場開放空間將非常小,投資者隻能從屬配合於電網企業而很難獨立運營自我把握。

  按照目前的文件表述,絕大多數獨立的售電市場主體、包括參與增量配電的投資者,所獲得的市場空間、營利空間其實都非常有限,跨過門檻進入市場也不一定如想象容易,更大可能僅僅成為電網壟斷集團的施舍與點綴,如果沒有過硬的人脈關系或利益勾連這口飯是不好吃的,“售電商”弄不好就可能會“受點兒傷”……

  電改博弈焦點就是打破壟斷

  電改是復雜的公共政策,從總體方案到指導意見,每一事項每一步驟都可能經歷左右內外的復雜博弈。9號文作為新電改的指導意見,雖然不乏遺憾乃至疑問之處,但隨著“全國電力體制改革工作電視電話會議”的及時召開,當下更重要的,則在下一步即將出臺的14個配套文件(已經推出2個),這將是2015年電改博弈的主戰場。這些博弈包括:

  一是輸配價改的博弈。如果能夠快速擴大試點范圍,將輸配電價獨立核算直接應用於改變電網經營模式,則可為新一輪電改起到重要先鋒作用;而如果糾纏於價格水平漲落或是電網企業盈虧時間過久,輸配電價獨立核算的成果很可能被架空擱置束之高閣。

  二是交叉補貼的博弈。如果能夠明確交叉補貼的有關規則,並強制電網企業公開發佈有關信息,將有利於控制電改成本;而如果繼續放任電網企業的黑箱狀態而不能提高透明度,則很可能進一步提高輸配環節成本而損害全社會福利,而且降低電改本身的支持度。

  三是電網模式的博弈。如果能夠進一步堅定打破壟斷的決心,重新明確電網企業“不再負責電力統購統銷”,也即強制退出售電業務(可與地方合作組建具有規模優勢的營銷服務公司),將成為新一輪電改的最大亮點;而如果不敢強制電網企業退出電力購銷市場、而繼續保持大比重壟斷以及調度交易機構,則為電力市場結構以及後續電改埋下極大隱患。

  四是財務核算的博弈。如果能夠梳理厘清電網企業各類業務,強制每一類業務都單獨進行財務核算,這是對大型壟斷企業集團混業經營這一現狀必不可少的彌補,也是進一步分類監管完善制度安排的基礎;而如果電網企業各類業務繼續混雜一團,交叉補貼利益輸送,則意味著監管失控並將嚴重威脅相關市場秩序。

  五是市場職能的博弈。如果能夠重新明確電費結算、供需平衡等電力交易機構重要職能的完整統一,通過收費等方式賦予交易機構財務獨立的機制,無疑有利於市場建設與運行;而如果放任電力交易的職能體系被打散,無疑將極大削弱交易機構的獨立性完整性,即使獨立出來也將面臨不少困難。

  電力改革已經進入深水區,決策層需要提高決策透明度,繼續歡迎公眾參與、推進科學決策水平,改革操盤者定能獲得公眾輿論的支撐與反饋,增添與反改革的既得利益者進行博弈的力量。(□吳疆 中國人民大學經濟學院教授)

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