亚博APP官方下载:解讀《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》

日期:2019-10-09 11:14:20 作者:亚博APP官方下载

解讀《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》 來源:中國石油石化 更新時間:2014-03-21 08:49:30 [我要投稿]

  《84號文》傳遞的改革深度、力度超越瞭“十一五”以來任何一次油氣產業改革。

  2014年2月24日,國傢能源局公佈《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》(國能監管〔2014〕84號,以下簡稱《84號文》),立即引起國內外、行業內外和社會各界的高度關註和熱議,紛紛期望《84號文》的實施能夠為我國統一的油氣市場繁榮、產業發展帶來新機遇,為非常規油氣發展,特別是新興油氣企業創造寬松條件,也翹望油氣管網設施分離工作能夠進一步加快。

  打破壟斷是重要政策背景

  黨的十八屆三中全會提出,必須加快形成企業自主經營、公平競爭,消費者自由選擇、自主消費,商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系,著力清除市場壁壘,提高資源配置效率和公平性。

  “市場決定資源配置是市場經濟的一般規律,健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律,著力解決市場體系不完善、政府幹預過多和監管不到位問題。”到今天為止,我國油氣管網設施仍由“三桶油”等少數具有壟斷地位的大公司所有。加強對油氣管網設施有效監管,已經成為我國構建統一開發油氣市場的現實的、急迫的需要。

  在黨中央、國務院的正確領導下,2013年6月國傢能源局實現瞭重大重組和職能調整,其中市場監管是新增的重要職能。為履行這一新職能,國傢能源局設置瞭監管司以及相應的派出機構。但如何履行這一職責,如何把握政策界限,始終未能得到很好解決。有效開展市場監管,急切需要出臺規范性的政策文件。

  油氣管道市場亂象亟待消除。我國油氣管網設施在取得跨越式發展的同時,也面臨諸多待解決的問題。

  一是重復建設問題。由於都追求上中下遊一體化和輸油輸氣動員能力,“三桶油”等大型石油企業始終積極開展管網設施競賽,在一些地方已經出現瞭重復建設現象。

  二是不執行國傢有關價格規定現象時有發生。按照現行政策,跨省油氣管道特別是天然氣(煤層氣)管道應執行國傢發改委確定或批準的輸送價格。但是,通過各種方式逃避、抵制國傢價格管理部門價格政策的現象,已經嚴重損害瞭天然氣(煤層氣)市場合理流動。

  三是管道輸送企業和銷售一體化,容易減少國傢合理稅收。銷售環節增值稅率為13%,管輸環節征收率約為3%,一體化管輸、銷售企業很容易將部分收益轉向管輸環節,從而轉移瞭應上繳國傢和地方政府的財政收入。

  地方管網成為地方保護的重要依托。黨的十八屆三中全會提出,清理和廢除妨礙全國統一市場和公平競爭的各種規定和做法,嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為,反對地方保護,反對壟斷和不正當競爭。

  但現實情況是,國務院設立的專業煤層氣公司在沁水盆地南部建設連接氣田的約30千米管道,建設時間竟然被拉長到3年,地方保護和限制煤層氣外輸成為主要障礙。一些市縣政府積極推動環市、環縣煤層氣管道,並要求相關煤層氣企業必須優先或直接將所持煤層氣輸往這些環線。這種地方保護主義的新動向,需要引起註意並有效鏟除。

  公平開放的利好局面

  黨的十八屆三中全會做出“網運分開”重大改革決策以來,國內各界、國際社會十分關註中國油氣管網設施獨立和監管的政策步伐。

  雖然距油氣產業“網運分開”目標還有很大距離,但可以預計的是,《84號文》的出臺將成為油氣管網設施實現“網運分開”的前奏。

  以往,油氣管網設施主要由中國石油、中國石化和中國海洋石油總公司等中央和部分省市能源企業擁有,管網設施主要為這些企業自身生產經營活動服務,即使管網設施能力出現或存在能力剩餘時,其他油氣企業或銷售企業很難便利地獲得公平、經濟使用這些管網設施的機會。《84號文》十分明確地提出“開放”原則,將使這些管網設施有機會為更多的油氣企業或銷售企業的生產經營服務,從而提高管網設施的負荷、利用率。

  我國2013年初完成的第二輪頁巖氣探礦權招投標及此前的相關改革措施,使華電集團、華能集團、國傢開發投資公司、神華集團、重慶能源集團、銅仁市能源投資有限公司等企業成為油氣產業的新成員。

  但是,這些新加盟油氣行業的投資者們始終有一個疑慮:如果所產油氣無法進入或使用油氣管網設施,即使實現瞭油氣生產,也無法有效地形成有效的油氣供應能力。這種疑慮在一定程度上打擊著新興石油企業投資的信心,拖累瞭投資的步伐。該文件的出臺或將能夠鼓舞新興油氣企業的投資信心。

  按照西氣東輸、川氣東送管道測算,落實1億立方米天然氣的市場,需要約30千米的長輸管道等設施。2013年,我國煤層氣(煤礦瓦斯)產量約138.13億立方米,需要長輸管道約5000千米,但真正為煤層氣長輸服務的管道不足300千米,其中跨省管道隻有不到100千米。2013年我國煤層氣(煤礦瓦斯)利用率隻有約43.25%,整個地面開發煤層氣行業平均利用率隻有79.54%,很大程度上是受到瞭管網設施短缺的限制。2013年,中國石油的煤層氣利用率約為100%,正是得益於擁有居壟斷地位的長輸管道網絡和設施。我國頁巖氣開發也將遇到類似問題。《84號文》的出臺和實施,將有助於解決我國煤層氣、頁巖氣、煤制氣、生物天然氣的外輸通道問題。

  與此同時,該文件為提高管網安全帶來新的機遇,將大大強化對全國范圍內油氣管網設施的監管力度、深度和有效性,有助於及時發現問題、消除隱患,從而從體制、機制和政策上消除或減少出現類似青島管道爆炸的嚴重事故的可能性。

  該文件也為油氣產業非公有制經濟及混合所有制發展創造瞭新的條件。山東天安集團、東寶能源投資等民營企業已經擁有煤層氣礦權多年。我國2013年完成的頁巖氣第二輪招投標,使華瀛山西能源投資有限公司、北京泰坦通源天然氣資源技術有限公司成為民營的油氣企業。《84號文》將為這些民營企業的油氣產品外輸創造便利條件,並降低外輸、銷售成本,從而有力地支持非公有制經濟的健康發展。

  油氣產業力度最大的體制改革

  雖然《84號文》隻有27條約3300字,但是傳遞的改革深度、力度超越瞭“十一五”以來任何一次油氣產業改革。

  前段時間,出於對油氣管道設施復雜性的估計,行業內紛紛猜測國傢能源局很有可能從天然氣管網設施監管入手,逐步推動油氣管網設施的全面監管。但是《84號文》表明,除城鎮燃氣設施外,其他所有油氣管網設施一律納入瞭監管范圍。《84號文》所指油氣管網設施包括符合相應技術條件和規范,並按照國傢及地方有關規定履行審批、核準或者備案手續的原油、成品油、天然氣管道幹線和支線(含省內承擔運輸功能的油氣管網),以及與管道配套的相關設施(包括碼頭、裝卸設施、LNG接收站、天然氣液化設施和壓縮設施、儲油與儲氣設施等)。

  《84號文》所指油氣管網設施運營企業是指在中華人民共和國境內註冊的、專營或者兼營油氣管網設施運營業務的企業,沒有區分或特指中央企業、地方國有企業或其他所有制形式。也就是說,無論是“三桶油”、地方國有企業、民營經濟、外資機構,還是混合所有制企業投資建成的,隻要是“中華人民共和國境內及其所管轄海域油氣管網設施”,均須接受國傢能源局的監管。

  《84號文》規定,國傢能源局將監管油氣管網設施規劃、計劃的落實和重大油氣項目的實施,油氣管網設施公平開放,輸送(儲存、氣化、液化和壓縮)能力和效率、價格與成本,接入申請和受理,合同簽訂與執行,信息公開與報送等油氣管網設施公平開放相關事宜。確定這樣的監管內容,顯然是在借鑒國外特別是美國、加拿大和歐洲天然氣管網設施監管內容,研究我國油氣管網設施運行特點後提出來的。

  該文第五條提出,油氣管網設施運營企業在油氣管網設施有剩餘能力的情況下,應向第三方市場主體平等開放管網設施,提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務。第六條規定,油氣管網設施運營企業應在互惠互利、充分利用設施能力並保障現有用戶現有服務的前提下,按簽訂合同的先後次序向新增用戶公平、無歧視地開放使用油氣管網設施。這與我國電網管理模式有重大區別。因為我國電網要求發電企業競價上網。

  文件還明確提出上遊企業與下遊用戶直接簽訂購銷合同的新型供氣模式。我國油氣管網設施對外提供服務的主導模式是管網設施方買斷上遊企業的油氣,然後自行處置油氣資源和調度,上遊企業幾乎沒有選擇下遊用戶的主動權。《84號文》第九條提出瞭新模式,即鼓勵以自行協商或委托代理等方式由不同市場主體的上遊用戶向下遊用戶直接銷售油氣,並由上下遊用戶與油氣管網設施運營企業簽訂合同或協議。最近國傢能源局發佈的《天然氣購銷合同(標準文本)》(國能監管〔2014〕98號),呼應這一購銷模式。

  此外,這個文件也使監管工作程序較為明確。《84號文》規定,油氣管網設施運營企業應每半年向國傢能源局或其派出機構報送油氣管網設施相關規定情況,包括建設情況、運營情況、限(停)產檢修計劃及執行情況、輸送(儲存、氣化、液化和壓縮)能力及開放情況等。國傢能源局及其派出機構根據履行監管職責的需要,可以要求油氣管網設施運營企業報送與監管事項相關的信息和資料,發現違規行為及時處理,還將定期編制並發佈監管報告,公佈油氣管網設施公平開放相關情況。

  力度尚需提高 效果有待觀察

  《84號文》在我國體制、機制改革上邁出瞭巨大的步伐,但是,這畢竟是第一個探索油氣管網實施監管的規范性文件,難免還存在進一步完善的地方。

  提高發文級別可能有助於有效執行。為支持國有資產監督管理委員會有效開展工作,2003年5月27日通過國務院令的形式(第378號)發佈瞭《企業國有資產監督管理暫行條例》。《84號文》主要討論國傢能源局對油氣管網設施監管的相關職權等重大事宜,如果能由國傢發改委、國務院辦公廳甚至是國務院發佈,將會對國傢能源局的監管工作提供更有力的支持。

  在該文件中,尚未禁止管網設施的銷售行為。《84號文》第九條隻是鼓勵上遊企業、下遊用戶直接簽訂購銷協議,沒能直截瞭當地提出管網設施隻提供單純的輸送服務,不得開展銷售業務。估計是因為油氣管網設施尚未分離,油氣產業尚未實現“網運分開”,出臺規范性文件應照顧到現實情況。

  加強油氣管網設施監管看似針對全國所有符合規定的油氣管網設施,但是現在基本能夠看得清晰的是中國石油、中國石化、中海油的油氣管網設施的改革方向,而地方管網實施改革方向尚不清晰。以山西省為例,山西東、中、西3條南北走向管道、多條東西走向管道構成產權關系復雜的油氣管網設施,如何實現“網運分開”並有效接受國傢能源局監管,尚沒有得到很好討論。

  除此以外,相關部門還需要預防油氣管網設施形成電網式壟斷。討論並預測較多的是國傢將設立規格較高的油氣管網設施國傢公司,負責油氣管網設施的投資、管理和運營。但是,電網改革之初的期望與後來的現實差距很大。電網企業具有自然壟斷的優勢,成為電力行業市場化發展的重大障礙。如何預防、避免預測中的油氣管網設施國傢公司形成新的壟斷,是擺在油氣行業和國傢能源局面前的現實任務。

  從處理或處罰措施看,文件中彈性處罰措施可能削弱監管效果。《84號文》中,規定瞭兩種處理或處罰措施。一是國傢能源局及其派出機構可以采取下列措施,進行現場檢查。在檢查的過程中,可以進入油氣管網設施運營企業進行檢查;詢問油氣管網設施運營企業的工作人員,要求對有關檢查事項做出說明;查閱、復制與檢查事項有關的文件、資料;對檢查中發現的違規行為,可以當場予以糾正或者要求限期改正。二是對相關市場主體違反本辦法規定的,國傢能源局及其派出機構可責令整改並視情況予以通報批評;造成重大損失或者嚴重社會影響的,國傢能源局及其派出機構可對相關企業主管人員和其他直接責任人員提出處理意見和建議。這些措施缺乏強制性,很有可能會影響監管效果,尤其是在《84號文》實施之初。

  綜上所述,《84號文》出臺是油氣產業深化改革的重要成果,是落實黨的十八屆三中全會精神的重要體現,將掀起2014年我國油氣產業的一個新的熱點。該政策的出臺和實施,將有助於促進全國統一的油氣市場早日形成、健康發展,並有助於打破地方保護主義對油氣產業限制,有助於推動油氣產業發展混合所有制,並最終促進煤層氣、頁巖氣和石油、天然氣等整個油氣產業的發展和繁榮。但是,限制油氣資源自由流動、阻礙統一油氣市場的關鍵因素是油氣管網設施未能與油氣企業分立,未能實現黨的十八屆三中全會提出的“網運分開”。如果網運分開目標不實現,《84號文》的監管效果將大打折扣。無論如何,人們有理由期待我國油氣管網設施公平開放的監管辦法將推進管網分離的步伐,為市場帶來利好的局面,並在實踐中進一步完善。(李良)

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