亚博app官方网站:分析能源業執行的《行動計劃》

日期:2019-09-16 11:14:35 作者:亚博APP官方下载

分析能源業執行的《行動計劃》 來源:國際金融報 更新時間:2015-08-10 09:11:09 [我要投稿]

柏可林 攝

  發展混合所有制是能源體制改革的一個方向,主要思路是通過引入民營(包含外資),倒逼國有能源企業提高經營活力。投資收益的不確定性和如何與國有能源企業建立互信,都將影響民營和國外資本參與的積極性。因此,對於“混合所有制”改革的最基本要求,在於如何滿足民營資本的收益要求,包括收益水平和確定性

  目前對中國的“十三五”能源發展規劃有許多猜測,但是,2014年政府推出瞭《能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》(以下簡稱《行動計劃》),已經基本上描繪瞭“十二五”和“十三五”經濟轉型和能源發展的輪廓。由於“十二五”期間能源供需格局發生瞭變化,霧霾治理成為核心任務,《行動計劃》把“十二五”和“十三五”的能源規劃目標連接起來。

  圍繞經濟低碳轉型和霧霾治理,以及目前能源行業的現狀和問題,提出瞭相應的目標和解決方案。為瞭降低煤炭在一次能源中的比例,滿足煤炭替代,《行動計劃》設立瞭2020年清潔能源(非化石能源)占一次能源15%和天然氣10%的發展目標。由於中國“多煤、貧油、少氣”的資源稟賦,降低煤炭比例很可能增加能源對外依存,因此《行動計劃》設立瞭2020年的能源自給率為85%,以保障能源安全。此外,《行動計劃》還設立瞭能源總量控制目標。準確理解《行動計劃》),在目前比較低的能源需求增長和低油價的背景下,將有助於把握能源發展前景。

  新舊能源發展態勢

  《行動計劃》賦予新舊能源發展很不相同的意義和發展前景。典型的“舊”能源要數煤炭行業。從需求側看,隨著經濟增速放緩,煤炭需求疲軟,加上霧霾治理下的煤炭替代擠壓瞭煤炭空間,2020年控制在42億噸是煤炭行業擴張的 “天花板”。在供給側,先前的煤炭大牛市推動瞭大幅度投資增長,據估計現有煤礦產能超過40億噸,在建和技術改造煤礦規模超過10億噸,隨著在建和技術改造煤礦陸續投產,煤炭行業的供給能力還在不斷增加。在需求側,由於經濟增長放緩、治理霧霾和清潔發展,使得煤炭需求預期很差。2014年以來煤炭需求絕對數持續下降,雖然今後經濟增長可能還會增加煤炭消費絕對量,但是煤炭消費峰值(據估計在42億-45億之間)將出現在2020年前,而後絕對消費量將下降,因此供給過剩可能成為未來煤炭行業的常態。隨著環境治理相關政策集中出現,對煤炭進行替代和嚴格控制煤炭消費,供大於求可能成為煤炭難以回避的困境,發展需要另尋出路。

  通過限制產能平衡供需和維持價格是短期惟一出路,但具體執行很難。首先,煤炭新建產能投資金額很大,大量資金來源於銀行貸款,使投資者面臨很大的財務壓力,因此有很強的釋放產能沖動,容易陷入“低價量長”的循環。其次,煤炭市場供過於求,限產者面臨很大的風險,因為其他煤炭企業既有動力也有能力增產走量。再次,中國煤炭行業集中度較低,各利益方的協調難度會使得煤炭限產的有效性大打折扣。

  發展煤化工,特別是煤制油和煤制氣,推動煤炭同時作為燃料和原料,會成為煤炭行業迫切的自救手段,而從帶動GDP、就業和稅收等角度,煤炭資源豐富省份的政府也有很強的激勵來刺激煤化工發展。問題是煤化工面臨的約束取決於是否有利於環境治理,否則環境治理的政策風向變化會使煤化工的市場空間和利潤面臨很大的風險,此外水資源供給問題將會對煤化工生產和收益造成負面影響。而目前煤制油和煤制氣的最大問題是,如何和低油價競爭?

  中長期而言,煤炭行業發展的出路首先在於改善自身經營狀況,剪除落後和過剩產能,提高整體運營效率。煤炭行業尋求變革的另一個突破點是煤炭清潔化利用,通過煤炭清潔化利用,盡可能減少煤炭利用過程中二氧化硫、氮氧化物等污染物排放,可以緩解煤炭產業和環境治理之間的矛盾,減輕煤炭替代壓力。

  《行動計劃》中,清潔能源發展似乎前景一片光明。長期“以煤為主”的能源結構是由兩個因素決定的:一是資源稟賦;二是煤炭的低價優勢。因此,清潔能源發展需要面對替代能源的來源和高成本的問題。政府承諾到2020年清潔能源占一次能源比例為15%。 完成這個比例實際上給煤炭的替代能源也做瞭一個限定,風電和太陽能顯然需要鼓勵,特別是分佈式發展。統計表明,中國在建核電機組28臺,加上目前已投運機組,總計裝機容量約4800萬千瓦。

  考慮到核電建設工期至少需要5-6年,即使2015年有新的機組開工,樂觀估計到2020年核電投產裝機5800萬千瓦,占2020年一次能源不過3%左右。水電也由於較長工期的限制,到2020年大致隻能達到3.5億千瓦左右。而生物質和地熱等則量級相對較小,對全局影響不大。要滿足到2020年非化石能源占比15%的要求,風電和太陽能需要大規模發展,大致為風電2億千瓦,太陽能1億千瓦。因此,可以預見近期風電和太陽能還會得到政府從政策和規劃上的大力支持。

  雖然隨著技術進步和規模擴大,風電和太陽能的成本在不斷下降,但是要實現平價上網依然存在距離,特別是考慮到可再生能源的並網成本以及配套儲能成本。如今傳統化石能源價格正在大幅度下降,清潔能源的成本劣勢更加明顯,大規模可再生能源發展需要補貼更加有力。分佈式是可再生能源重要的發展模式,大型風電和太陽能集中在西北、蒙東地區,需要電力外送通道,由於可再生能源隨機性和間歇性特點,大規模並網會對電網造成沖擊,目前電力過剩也會減少可再生能源的風電小時數,而分佈式模式可以解決資源與負荷在地理上逆向分佈和市場消納問題,但是分佈式模式需要儲能技術支持,因此需要關註儲能技術的進步。

  能源安全何以保障

  《行動計劃》對經濟轉型背景下的能源安全做瞭一個界定。每個國傢的能源安全有不同定義,將最狹義的能源安全定義為能源對外依存度,理論上無法得出一個國傢的能源自給率的最優比例,也難以進行國際橫向比較,因為這取決於資源稟賦、經濟社會發展目標,以及能源的消費量。對於中國來說,能源對外依存度顯然是能源安全的最重要指標。

  《行動計劃》設立瞭2020能源自給率目標為85%。2013年中國能源自給率為90.7%,其中,石油、天然氣和煤炭的對外依存度分別為58%、32%和8%。今年石油、天然氣和煤炭的對外依存度將超過2013年,而煤炭的對外依存度可以大幅度降低。即使煤炭通過降低出口和增加進口關稅等措施,將煤炭對外依存減為零,也就是說,2020年占一次能源15%的能源進口主要為石油和天然氣。2014年石油占一次能源比重為18%,石油進口占一次能源比例為10.5%。目前中國石油產量基本上達到2億噸的峰值,即使保持比較低的石油需求增長率,也很難降低石油進口在一次能源中的比例。而天然氣方面,即使天然氣產量能達到《行動計劃》要求的1850億立方米,屆時將天然氣進口控制在一次能源的4.5%也不太容易。

  因此,在環境治理和應對氣候變化的同時,2020年將能源自給率維持在可接受范圍內,將給保障油氣供應帶來很大的壓力,需要加快發展國內油氣資源,尤其是非常規油氣資源的開采。頁巖氣和煤層氣是未來幾年可能實現規模化商業開采的主要非常規油氣資源,其發展受到近期國際油價大幅度下跌的負面影響,尤其需要政府的關註和支持。事實上,受制於目前清潔能源的比例和建設周期,到2020年石油和天然氣在一次能源中的比重還可能上升,這將倒逼政府的煤炭政策,意味著煤炭進口需要受到限制,而出口將受到鼓勵,限制煤炭進口一方面可以緩解國內供需壓力,另一方面可以提高一次能源的自給率水平。增加清潔能源有助於提高能源自給率,考慮到控制石油、天然氣對外依存的困難,可能還需要更多些的風電和太陽能。

  能源消費需求總量控制是否可以保障能源安全?《行動計劃》設立瞭2020年的能源消費需求總量控制在48億噸標煤。理論上說,由於85%的能源自給率是相對指標,能源消費需求總量控制解決不瞭自給率問題。但是,能源消費需求總量控制也是保障中國能源安全的重要措施,簡單說,如果進口的量越大,能源安全性顯然越差。

  《行動計劃》提出能源總量控制。近10年來我國平均能源消費增長率超過7%,2013年,GDP(國內生產總值)占世界總量的12%,能源消費在全球消費總量中所占的比例卻超過22%。今後用較小的能源增速來支撐經濟社會發展,成為政府能源政策措施的核心之一,雖然經濟增長放緩為總量控制提供瞭基本條件,而霧霾治理通過對煤炭的限制(2020年煤炭消費控制在42億噸),從另一個角度可以支持能源總量控制。如果說,兩年前當能源總量控制提出時,筆者對將能源消費總量在2020年控制在48億噸標煤有疑慮,現在則信心充足。

  更嚴格的環境治理和能源總量控制政策會倒逼中國的產業結構調整,有助於產業結構由低附加值、高能耗高排放行業向高附加值、低能耗低排放行業升級,使得能源需求彈性下降, 如果經濟放緩後至2020年的平均增速為7%左右,到2020年一次能源需求就能控制在48億噸標準煤左右是可行的。根據《行動計劃》中政府提出的各種約束指標進行簡單匡算,比較理想的2020年一次能源結構應該是煤炭59%,石油16%,天然氣10%,清潔能源15%,雖然有難度,但不是不可能。

  如何配合《行動計劃》

  《行動計劃》說明中國現階段經濟發展和環境要求已經發生瞭重大變化。能源是解決環境污染和可持續發展問題的關鍵,能源的未來發展需要應對新的宏觀經濟社會發展常態。經濟轉型過程中的能源約束是一個系統性問題,包含能源消費總量控制、能源結構清潔化、保障能源安全、能源電力的區域間協調發展等多方面。政府應在政策層面對各地區和各行業實行因地因時制宜的政策措施,科學有效地解決經濟轉型過程中的能源環境約束問題。

  《行動計劃》指出能源價格和能源體制改革的必要性。通過價格抑制能源需求,有利於能源結構的清潔化,還可以促進能源體制改革。目前能源供需相對寬松,主要能源品種價格疲軟,而且價格弱勢還會維持相當一段時間,這些都是能源價格改革的有利條件,政府應該趁目前的有利時機盡快進行能源價格改革。

  通過合理的價格機制設計,能夠實現很多的政策目標。

  第一,由於能源效率提高可能導致獲得能源服務或者產品成本下降,引起能源需求“反彈”,因此簡單提高能源使用效率不一定會使能源消費總量減少,隻有配合能源價格改革,才是長期促進節能的有效手段。如果能源相對於其他生產要素變得更貴,生產者會尋求要素替代或選擇能效更高的技術,從而促使節能減排。

  第二,在目前的技術水平下,風電、太陽能等清潔能源成本高於常規能源,以往主要依靠補貼來增加其競爭力,但是補貼的不確定性放大瞭清潔能源投資的風險,通過提高常規能源的價格,使得常規能源價格當中包括兩個清潔能源的正外部性(稀缺和環境),可以加強清潔能源的競爭性。通過能源價格改革,清潔能源將會有一個比較強勁的推動。

  第三,透明合理的定價機制有利於促進能源體制改革。雖然能源價格改革將面臨公眾承受能力和如何滿足社會普遍能源服務,但可以通過合理的價格機制設計來解決公平和效率的問題,比如階梯價格機制。

  當前能源行業整體國有化程度約為86%,而且這個比例有不斷增大的趨勢。在經濟快速發展過程中,國有的能源企業能夠不計成本地滿足需求增長,有其短期的好處。但是,國有企業固有的種種問題,包括競爭力不夠、效率相對低下、壟斷尋租等,都被快速增長過程中如何滿足巨大的能源需求增量這一重要任務所掩蓋。但是隨著經濟增長趨緩、效率將取代滿足能源需求而成為首要發展目標,而且隨著環境壓力增加,國有企業的這些問題將日益凸顯,而且會成為能源行業長期健康可持續發展的障礙,因此國企改革需要加速。

  配合能源革命,政府職能需要轉變,包括如何有效解決如果參與能源市場和如何有效監管問題。如果說在能源中引入市場機制有利於理順政府“有形之手”與市場“無形之手”的關系,那麼能源監管則是為瞭進一步解決市場失靈,通過“無形之手”和“有形之手”共同促進能源市場健康發展。

  政府的作用需要從直接參與能源市場,向把握能源發展戰略規劃和加強引導轉變。具體來說,政府在兼顧整體的平衡性和區域協調的基礎上制定合理的規劃,更多采用經濟激勵、財稅補貼等市場機制政策(而非計劃經濟式的行政手段),對能源產業的有序發展加以引導,對在什麼地方該做、以多大的規模做這兩個關鍵問題上予以統籌,避免無序發展和過度建設。比如,引導煤炭產能合理發展、限制煤化工發展總量、平衡區域內和區域間電源建設規模,等等。

  同時,健全能源監管,維護公平公正的市場秩序,為能源產業健康發展創造良好環境。舉例而言,隨著頁巖氣和煤層氣快速增長,民營企業可能進入上遊氣源開發,而當前油氣運輸管道基本上都控制在石油國企手中。為保障公平的市場環境,政府需要解決壟斷體制障礙,加強對管網設施的監管,既保證對供應商的無歧視接入,同時對管道運輸價格進行有效監管。

  現階段政府在價格和準入方面仍有相當大的影響,這一制度性問題短期內完全改變的可能性不大。監管模式的成敗與否很大程度取決於對這一點的認識,目前采用政監合一,具體說就是在能源局內部設置監管機構,未來隨著能源市場化改革的推進,有必要把能源監管機構獨立出來,過渡到政監分離。

  結論和建議

  《行動計劃》指明瞭從現在至2020年的能源各行業的發展動態和目標要求,《行動計劃》特別提出瞭在經濟清潔轉型發展過程中如何保障能源安全。提出通過能源改革來保障目標的實現。

  清潔發展需要長短結合的政策組合。短期主要靠政府政策,通過更高的環境標準和約束指標,以及能源價格改革和補貼,迫使煤炭替代和可再生能源發展,中長期則需要通過技術創新和商業模式創新來解決成本問題。在這一過程中,政府應該為創新承擔更多的責任,包括提供資金支持,保護創新權益,以及對新技術應用的推廣。

  為保障中國能源安全,《行動計劃》設定能源自給率和進行能源總量控制固然重要,但是政府還需要推進國內技術進步,提高能源供應能力和使用效率。為瞭應對國際國內能源供應格局變化,把握國內能源供需情況和國際能源市場變化,提前佈局,以保障能源安全。

  發展混合所有制是能源體制改革的一個方向,主要思路是通過引入民營(包含外資),倒逼國有能源企業提高經營活力。投資收益的不確定性和如何與國有能源企業建立互信,都將影響民營和國外資本參與的積極性。因此,對於“混合所有制”改革的最基本要求,在於如何滿足民營資本的收益要求,包括收益水平和確定性。能源價格改革和能源體制改革都是吸引民營進入能源行業的必要條件,隻有透明合理的市場化價格形成機制,才能提高經營者對市場的可預期程度,而能源體制改革所提供的公平合理的遊戲規則,使經濟要素充分流動,市場本身就可以解決合理收益的問題。(作者系新華都商學院教授)

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